Podiumsdiskussion am 11. Mai 2016 über die Änderungen im Asylgesetz

Podiumsdiskussion am 11. Mai 2016

 

Das Volk wird am 5. Juni 2015 über weitere Änderungen im Asylgesetz abstimmen. Die komplexen strukturellen Reformen im Asylbereich sollen das Asylverfahren beschleunigen. Die Frage stellt sich, ob die flankierenden Massnahmen – kostenlose Rechtsberatung und -vertretung – dem rechtsstaatlichen Prinzip des Rechtes auf ein faires Verfahren Rechnung tragen können.

Am 11. Mai 2016 ab 19 Uhr Katharinensaal St. Gallen

Teilnehmer: Tilla Jacomet (Leiterin der Rechtsberatungsstelle für Asylsuchende St. Gallen/HEKS), Balthasar Glättli (Fraktionspresidänt Grünen), Prof. Christoph Frei (Leitung Taskforce Migrations HSG) und Moderation Kaspar Surber (WOZ) – anzufragen:

RA Antigone Schobinger (Vorstandsmitglied der Demokratischen Juristinnen und Juristen, Zürich), Gartenhofstrasse 15, PF 9819, 8036 Zürich, 044 291 34 30 / schobinger@advogar.ch

oder:  Melanie Aebli, Demokratische Juristen und Juristinnen Schweiz, Bern / djb@djs-jds.ch

oder:  Kathrin Stutz, Flüchtlingsberatungsstelle, Bertastrasse 8, 8003 Zürich, Tel. 044 451 10 02 / asylzba@thenet.ch

 

  1. A) Podiumsdiskussion

Am 5. Juni 2016 wird über weitere Änderungen im Asylgesetz abgestimmt. Hauptziel der vorgeschlagenen Revision ist, die Asylverfahren markant zu beschleunigen. Neu soll deshalb die Mehrheit der Asylverfahren in Zentren des Bundes rechtskräftig abgeschlossen werden. Als flankierende Massnahmen zum beschleunigten Verfahren sollen ein Anspruch auf kostenlose Beratung über das Asylverfahren und eine kostenlose Rechtsvertretung für Asylsuchende vorgesehen werden. Die Vorlage zur Neustrukturierung des Asylbereichs sieht eine Konzentration der wichtigsten Akteure und Prozesse in wenigen Bundeszentren vor. Den Kantonen sollen in Zukunft nur noch jene Asylbewerber zugeteilt werden, deren Verfahren länger dauern werden.

Die Änderungen bewirken einige positive Verbesserungen wie den verstärkten Rechtschutz sowie die Verkürzung der jahrelang dauernden Asylverfahren. Dennoch gibt es Kritik an den grossen Umbaukosten und an der Schaffung von Parallelstrukturen sowie Doppelgleisigkeiten im Asylwesen. Die Beschleunigung von Verfahren liegt auch im Interesse der Asylsuchenden und ist somit zu begrüssen. Allerdings ist festzuhalten, dass die Beschleunigung nicht auf Kosten anderer Grundsätze des rechtsstaatlich fairen Verfahrens vorgenommen werden darf.

Diese neuen Strukturen, gekürzte Verfahrensdauern und kostenlose Rechtsberatung haben „pro und contra“-Diskussionen hervorgerufen.

Einerseits wird die Rechtsberatung als „Waffengleichheit“ (?) für sprach- und rechtsunkundige Personen gesehen. Andererseits wird kritisiert, dass die vom Staat bezahlten Rechtsvertreter kein Interesse an der Beschleunigung der Asylverfahren haben. Im Gegenteil, es würde zu längere Prozessen führen, und die kostenlose Rechtsberatung würde auch diskriminierend gegenüber der inländischen Bevölkerung gesehen, wie die SVP in ihrem Referendum gegen „Gratisanwälte“ argumentiert. Diese Kritik basiert auf fremdenfeindlicher Grundhaltung und wird nicht mit Fakten begründet. Die Evaluation der Testphase der Neustrukturierung von Asylverfahren in Zürich hat viele positive Entwicklungen hervorgebracht. Es ist wichtig zu erwähnen, dass auch mittellose SchweizerInnen unentgeltliche Rechtspflege beantragen können.

Obwohl die Hilfswerke (HEKS, Caritas und SFH) Einzelheiten kritisieren, wird die neue Gesetzesrevision im Grossen und Ganzen gutgeheissen. Durch die Beschleunigung erfahren die Asylsuchenden früher, ob sie in der Schweiz bleiben können, und sind deshalb offener für den Integrationsprozess. Damit wird nicht nur das Verfahren reformiert, sondern es wird auch die sozia­le und berufliche Eingliederung der Flüchtlinge beschleunigt.

Andererseits hat ein neues Gutachten die Verfassungsmässigkeit der Beschleunigungsmassnahmen in Frage gestellt und die Unabhängigkeit der Rechtsberatung und -vertretung kritisiert. Die Änderungen sprechen gegen die klare institutionelle, persönliche und räumliche Trennung der Rechtsberater von anderen Akteuren. Die Änderungen können zudem mit den verfassungsrechtlich garantierten Rechten auf faires Verfahren kollidieren.

Aufgrund des neuen Referendums der SVP gegen „Gratisanwälte“ wird die Abstimmung zu einem wichtigen Votum, in dessen Rahmen über Chancengleichheit, das Recht auf ein faires Verfahren und schlussendlich auch über rechtsstaatliche Prinzipien entschieden wird.

Die Teilnehmenden an der Podiumsdiskussion werden um ihre Meinung zur neuen Gesetzesrevision befragt. Sie sollen ihre Positionen gegenüber der Asylgesetzrevision darlegen sowie deren Vor- und Nachteile der Asylgesetzrevision erläutern. Wichtig ist es, die Hintergründe des SVP-Referendums zu schildern und deren Bedeutung im Kontext der Reform zu erörtern.

Ziel der Podiumsdiskussion ist der Austausch sachlicher und fachlicher Argumente über die Revision. Weiterhin soll diese Debatte der Sensibilisierung und Information dienen und über diese komplexe strukturelle Reform im Asylbereich Auskunft geben.

 

Mögliche Gesprächsthemen:

– Wie stehen die Reformen im Vergleich zu den Entwicklungen in anderen europäischen Ländern und den zunehmenden Asylgesuchen?

– Dient die Beschleunigung der Asylverfahren den staatsrechtlich garantierten Rechten der Asylsuchenden oder passt sie sich der schon bestehenden Verschärfung im Asyl- und Ausländerrecht an?

Gemäss der Evaluation der Testphase dauert das Asylerfahren durchschnittlich 170 Tage. Das ordentliche Verfahren dauert immer noch durchschnittlich 400 Tage. Das BVGer erledigt fast 50 % der Fälle innert 30 Tagen und weitere 10 % innert höchstens drei Monaten. In den Gesetzesvorlagen geht es mehrheitlich um Priorisierung von Nichteintretensentscheiden und von Asylgesuchen mit potentiell negativem Asylentscheid. Ziel ist es, in erster Linie diese zu beschleunigen.

  • Verfassungsmässigkeit der geplanten Änderungen

Der Art 112b AsylG über die Kompetenz des Bundesrates,  der neue Verfahrensabläufe regelt und damit vom AsylG und AuG abweicht, hat viel Kritik bekommen. Anderseits wird kritisiert, dass die kostenlose Rechtsberatung- und Vertretung die massiv verkürzte Verfahrensdauer nicht ausgleichen kann. Die Rechtsvertreter können in den dreiwöchigen Verfahrenszeiten ihre Aufgaben nicht wirksam wahrnehmen. Hinsichtlich der zehntägigen Beschwerdefrist stellt sich die Frage, ob der verfassungsmässige Anspruch auf effektiven Zugang zu einem Gericht (Art. 29 a BV) gewahrt werden kann.

Die Unabhängigkeit der Rechtsvertreter und -vertreterinnen wird in folgenden Punkten kritisiert: 1) Letztentscheidungsbefugnis des SEM über personelle Entscheide, womit das SEM die Kompetenz zum Ersatz der für die Beratung und Rechtsvertretung eingesetzten Personen hat. 2) Entscheidung über die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege in aussichtslosen Fällen 3) Die pauschale Entschädigung der Vertretungstätigkeit ohne Berücksichtigung der getätigten Verfahrensschritte  4) mangelnde räumliche Unabhängigkeit.

 

  1. B) Hintergrundinformation zur Änderungen im Asylgesetz

Ziel der Änderungen

Hauptziel der vorgeschlagenen Neustrukturierung im  Asylbereich ist es, die Asylverfahren zu beschleunigen. Die Mehrheit der Asylverfahren soll rasch in Zentren des Bundes rechtskräftig abgeschlossen werden. Um die raschen Verfahren rechtsstaatlich korrekt und fair durchzuführen, soll den Asylsuchenden als flankierende Massnahme ein Anspruch auf kostenlose Beratung über das Asylverfahren sowie eine kostenlose Rechtsvertretung gewährt werden.

 

  • In beschleunigten Verfahren mit ausgebautem Rechtsschutz sollen die Asylgesuche erarbeitet werden, bei denen keine weiteren Abklärungen notwendig sind (derzeit rund 20 % aller Gesuche).
  • Die betroffenen Asylsuchenden werden für die Dauer des Verfahrens und des Wegweisungsvollzugs in den Zentren des Bundes untergebracht (maximal 100 Tage). Dasselbe gilt für Asylsuchende im Dublin-Verfahren (derzeit rund 40 % aller Gesuche; Aufenthaltsdauer in den Zentren des Bundes maximal 140 Tage).
  • Sind weitere Abklärungen notwendig, wird ein Asylgesuch in einem erweiterten Verfahren behandelt (derzeit rund 40 % aller Gesuche). Für dieses Verfahren werden die Asylsuchenden wie bisher den Kantonen zugewiesen

 

Der Bund verfügt heute über rund 1400 Unterbringungsplätze in den fünf Empfangs- und Verfahrenszentren (EVZ; inklusive Zivilschutzanlagen). Bei jährlich rund 24 000 Asylgesuchen besteht bei der vorgeschlagenen Neustrukturierung des Asylbereichs ein Bedarf von rund 5000 Plätzen in den Zentren des Bundes. Das sind rund 3600 Plätze mehr, als heute zur Verfügung stehen. Mit der Neustrukturierung können mittel- bis langfristig substanzielle Einsparungen erzielt werden. Die Neustrukturierung bedingt aber auch hohe anfängliche Investitionen.

 

Im Rahmen der Neustrukturierung werden sechs Regionen mit insgesamt 5000 Plätzen in Bundeszentren gebildet. Die Verteilung der Plätze erfolgt anteilsmässig entsprechend der Bevölkerungsgrösse der Regionen:

1) Region Westschweiz:

– Kantone Freiburg, Genf, Jura, Neuenburg, Waadt, Wallis – 1280 Plätze

2) Region Nordwestschweiz:

– Kantone Aargau, Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Solothurn – 840 Plätze

3) Region Bern:

– Kanton Bern – 620 Plätze

4) Region Zürich:

– Kanton Zürich – 870 Plätze

5) Region Zentral- und Südschweiz:

– Kantone Luzern, Nidwalden, Obwalden, Schwyz, Tessin, Uri, Zug – 690 Plätze

6) Region Ostschweiz:

– Kantone Appenzell AR, Appenzell IR, Glarus, Graubünden, Schaffhausen, St. Gallen, Thurgau – 700 Plätze

 

Phasen der Gesetzänderungsverfahren

 

Die Beschleunigung der materiellen Verfahren war schon ein Thema bei der Asylgesetzrevision im Jahr 2010. Am 26. Mai 2010 hat der Bundesrat die Botschaft zur Revision des AsylG verabschiedet, um das System der Nichteintretensverfahren durch ein einheitliches und rasches materielles Verfahren zu ersetzen. Ziel der Änderungen war es, die materiellen Verfahren mittels verkürzter Beschwerdefrist – von dreissig auf fünfzehn Tage – zu beschleunigen.

 

Am 9. Mai 2011 hat Bundesrätin Simonetta Sommaruga der Staatspolitischen Kommission des Ständerats den Bericht mit neuen Lösungsansätzen im Asylbereich präsentiert. Die neueste vorgeschlagene Beschleunigung der Asylverfahren stützt sich auf den Schlussbericht der Arbeitsgruppe Bund/Kantone vom 29. Oktober 2012, welche zur Aufgabe hatte, den Bericht über Beschleunigungsmassnahmen im Asylbereich vom März 2011 umzusetzen. Anlässlich der nationalen Asylkonferenz vom 21. Januar 2013 haben die Kantone, die Städte- und Gemeindeverbände diesem Schlussbericht sowie den Eckwerten des Konzepts “Neustrukturierung des Asylbereiches” einstimmig zugestimmt. Eine Vernehmlassung fand vom 14. Juni bis 7. Oktober 2013 statt. Am 3. September 2014 hat der Bundesrat die Botschaft verabschiedet.

 

Eine Testphase zur Neustrukturierung in Zürich wurde am 6. Januar 2014 gestartet. Damit wurden die Ziele der Neustrukturierung überprüft. Das neu eingeführte Instrument der Beratung und Rechtsvertretung stösst bei allen Verfahrensbeteiligten auf ein positives Echo. Der frühe, systematische Einbezug der Beratung und die konstante Begleitung durch die Rechtsvertretung über das gesamte Verfahren hinweg tragen dazu bei, dass die Asylsuchenden besser über das Asylverfahren informiert sind. Die Akzeptanz bei einem negativen Asylentscheid wird durch die gesteigerte Transparenz erhöht. Zudem wurde festgestellt, dass rund zehn Prozent der betroffenen Personen ihr Asylgesuch frühzeitig zurückgezogen haben.

Das Parlament hat die Revision an seiner Schlussabstimmung vom 25. September 2015 gutgeheissen. Gegen das Gesetz zur Beschleunigung der Asylverfahren wurde das Referendum ergriffen, über das am 5. Juni 2016 abgestimmt wird.

 

Die wichtigsten Änderungen

 

Vorbereitungsphase (Art. 26 E-AsylG)

Die Vorbereitungsphase beginnt mit der Einreichung eines Asylgesuchs in einem Zentrum des Bundes (vgl. Art. 19 E-AsylG). Die Vorbereitungsphase dauert höchstens 21 Kalendertage, ausser bei Dublin-Verfahren zehn Kalendertage. Innerhalb dieser Maximalfrist richtet sich die Dauer der Vorbereitungsphase nach den Bedürfnissen im Einzelfall. Die Asylsuchenden werden in den Zentren des Bundes unterbracht.

 

Während des gesamten Aufenthaltes in den Zentren des Bundes – schon in der Vorbereitungsphase – haben Asylsuchende Zugang zur Beratung über das Asylverfahren. Dies bedeutet, dass die Rechtsvertretung an der Erstbefragung in der Vorbereitungsphase teilnehmen kann, sofern die asylsuchende Person nicht ausdrücklich auf eine Rechtsvertretung verzichtet.

 

Während der Vorbereitungsphase wird eine kurze medizinische Standarduntersuchung durch medizinisches Fachpersonal durchgeführt, um abzuklären, ob für die Durchführung des Asylverfahrens (insbesondere für die Anhörung) besondere Massnahmen erforderlich sind. Es soll soweit wie möglich auch geklärt werden, ob übertragbare Krankheiten vorliegen, die die öffentliche Gesundheit gefährden könnten. Medizinische Gründe, die für das Asylverfahren relevant und der betroffenen Person bekannt sind, müssen unmittelbar nach der Gesuchseinreichung, spätestens jedoch bei der Anhörung vorgebracht werden. Andernfalls können sich Nachteile im Asylverfahren ergeben.

 

Erstinstanzliches Verfahren (Art. 26bff. E-AsylG)

Nach der Vorbereitungsphase folgt unmittelbar das eigentliche Asylverfahren (beschleunigtes Verfahren oder Dublin-Verfahren). Im beschleunigten Verfahren, welches acht Arbeitstage (Art. 37 Abs. 2 E-AsylG) dauert, wird der Ablauf verbindlich festgelegt. In dieser Zeit sollen folgende Verfahrensschritte vorgenommen werden:

  • Vorbereitung der Anhörung zu den Asylgründen
  • Anhörung zu den Asylgründen
  • Allfällige weitere Stellungnahme der Rechtsvertretung, Triage zwischen beschleunigten und erweiterten Verfahren
  • Entwurf des Entscheids über die Annahme oder Ablehnung des Asylgesuchs resp. die Anordnung einer vorläufigen Aufnahme
  • Stellungnahme der Rechtsvertretung zum Entwurf des Entscheids
  • Endredaktion des Entscheids
  • Eröffnung des Entscheids durch Aushändigung an den Leistungserbringer oder durch Aushändigung an die asylsuchende Person, wenn diese über keine Rechtsvertretung verfügt

 

Stellt sich im Rahmen der Anhörung zu den Asylgründen heraus, dass ein Entscheid zum Asylgesuch im Rahmen des beschleunigten Verfahrens nicht möglich ist (z.B. weil weitere umfangreichere Abklärungen notwendig sind), wird das Asylgesuch im erweiterten Verfahren behandelt, und es erfolgt eine Zuweisung in den zuständigen Kanton zur weiteren Unterbringung.

 

Die Anhörung zu den Asylgründen wird im Zentrum des Bundes durchgeführt (im Dublin-Verfahren findet weiterhin keine Anhörung statt. Es wird jedoch immer das rechtliche Gehör gewährt).

 

Beschwerdeverfahren (Art. 108 ff. E-AsylG)

  • Im beschleunigten Verfahren 7 Tage Beschwerdefrist

Erfolgt keine Beschwerde, wird die rechtskräftige Wegweisungsverfügung nach Ablauf der Ausreisefrist vollzogen.

 

  • Nach Eingang der Beschwerde gegen einen materiellen Asylentscheid entscheidet das BVGer im beschleunigten Verfahren innerhalb von zwanzig Tagen
    • im Dublin-Verfahren und bei Nichteintretensentscheiden soll das BVGer innerhalb von fünf Arbeitstagen,
    • im erweiterten Verfahren innerhalb von 30 Tagen

 

 

Erfahrungen aus der Testphase in Zürich

Anfang 2014 startete in Zürich die Testphase für schnellere und faire Asylverfahren. Die Asylsuchenden sind in einem bereits bestehenden Asylzentrum auf dem Juch-Areal untergebracht.

Eine Auswertung der ersten 1256 Fälle im Testzentrum hat gezeigt, dass die Verfahren deutlich verkürzt werden konnten. Das neu eingeführte beschleunigte Verfahren (einfachere Fälle) dauerte im Durchschnitt 51 Tage, 17 Tage weniger als in einem regulären Zentrum. Die erweiterten Verfahren konnten im Durchschnitt um 76 Tage verkürzt werden. Dublin-Verfahren dauerten 58 Tage und konnten um 30 Prozent verkürzt werden. Entscheidend für die Beschleunigung sei die «Taktung» aller Verfahrensschritte, die nur dank der engen Zusammenarbeit aller Akteure möglich sei. Übers Ganze gesehen verkürzte sich die Verfahrensdauer um knapp 30 Prozent. Die Anzahl Beschwerden sank dank verbessertem Rechtsschutz für die Asylsuchenden um 15 Prozent.

 

Kritik aus Sicht der BAAO

Beschleunigte Verfahren dienen den Asylsuchenden insofern, als sie schneller Gewissheit haben, ob sie in der Schweiz bleiben dürfen oder nicht. Die kostenlose Rechtsberatung trägt dazu bei, dass ein faires Verfahren trotz verkürzter Verfahrensdauer und Beschwerdefristen garantiert (?) werden kann.

Die Testphase hat gezeigt, dass in vieler Hinsicht das Verfahren beschleunigt werden konnte. Durch die kostenlose Rechtsberatung konnte einerseits ein faires Verfahren eher garantiert werden. Andererseits gab es im Rahmen der Beschleunigungsmassnahmen weniger aussichtslose Beschwerden. Die kostenlose Rechtsberatung und -Vertretung wird als flankierende Massnahme bezeichnet. Anspruch auf kostenlose Rechtsberatung und – vertretung gibt es nur solange das Asylgesuch in einem Zentrum des Bundes behandelt wird. Die Absicht, den Rechtsschutz für asylsuchende Personen zu verbessern und einen umfassenden Rechtsschutz in der Testphase zu gewähren, wird vor allem von der Zivilgesellschaft begrüsst. Jedoch wird kritisiert, dass die Verbesserung des Rechtsschutzes einzig mit der gekürzten Beschwerdefrist im beschleunigten Verfahren begründet wird und somit nur für das beschleunigte Verfahren vorgesehen sei. Es gibt inhaltliche Beschränkung der Beratung auf die Abläufe des Asylverfahrens. In Anbetracht des Zeitaufwandes für die notwendigen Schritte bis zur Einreichung einer Beschwerde – wie die Bedenkzeit zum Entscheid, die Besprechung mit dem Mandanten, das Verfassen der Beschwerde, die Beschaffung von Beweismitteln sowie andere erforderliche Schritte – erscheint trotz der qualifizierten Rechtsberatung die zehntägige Frist als extrem kurz. Einige Hilfswerke fordern eine Beschwerdefrist von generell 30 Tagen für alle Verfahren.

Im Rahmen der Vernehmlassungsverfahren wurde die Situation von unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden von Hilfswerken kritisiert, welche ein neues Konzept der Betreuung, Begleitung und Vertretung von unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden im Rahmen der Neustrukturierung des Asylbereichs nötig finden. Einige Hilfswerke haben gefordert, dass Asylgesuche von unbegleiteten Minderjährigen nicht in einem Zentrum des Bundes behandelt werden sollen. Die Betroffenen seien direkt einem Kanton mit spezialisierten Strukturen zuzuweisen. Gegenüber den UMAs hat der Bundesrat argumentiert, dass unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden unverzüglich eine Vertrauensperson, welche deren Interessen wahrnimmt, zur Seite zu stellen sei. Die Vertrauensperson soll den betroffenen Minderjährigen für die Dauer des Asyl- und Wegweisungsverfahrens, längstens aber bis zur Ernennung eines Beistandes oder Vormunds oder bis zum Eintritt der Volljährigkeit begleitend und unterstützend beistehen.

 

Die geplante medizinische Untersuchung in der Vorbereitungsphase dient eher den Verfahren als den Asylsuchenden. Gerade für traumatisierte Asylsuchende kann es in psychischer Hinsicht schwierig oder unmöglich sein, die traumatischen Ereignisse unmittelbar nach der Gesuchseinreichung oder spätestens bei der Anhörung vorzubringen.

 

Eine wichtige Frage stellt sich hinsichtlich der Dublinverfahren und deren menschenrechtlichen Zumutbarkeit. Ist die zusätzliche Verkürzung und voraus entschiedene Ablehnung von Asylgesuchen in rechtsstaatlicher und flüchtlingsrechtlicher Hinsicht überhaupt akzeptierbar? In der Schweiz sind hinsichtlich des Dublin-Abkommens starke politische Bewegungen angewachsen, die deren Aufhebung fordern.

 

 

Weitere Entwicklungen

Die SVP hat ein Referendum gegen die Änderung vom 25. September 2015 des Asylgesetzes (AsylG) eingereicht. Hauptziel des SVP-Referendums ist es, die kostenlose Rechtsberatung und –vertretung sowie das Recht des Bundes zum Bau der Bundeszentren zu verhindern.

 

Quellen:

Bericht über Beschleunigungsmassnahmen im Asylbereich März 2011

 

Botschaft  BB 2014 7991 2. September 2014

 

Neustrukturierung Asylbereich: Erste Evaluation des Testbetriebs Februar 2015

 

Gutachten im Auftrag der Demokratischen Juristinnen und Juristen Schweiz – betreffend rechtliche Fragestellungen im Zusammenhang mit der Neustrukturierung im Asylbereich und der Beschleunigung im Asylverfahren. August 2015

Melanie Aebli und Markus Husmann, Beschleunigte Asylverfahren: Verfassungsmässigkeit fraglich, Universität Fribourg 2015

Schweizerische Flüchtlingshilfe, Stellungnahme der SFH im Rahmen des Vernehmlassungsverfahren September 2013

 

 

Das Volk wird am 5. Juni 2015 über weitere Änderungen im Asylgesetz abstimmen. Die komplexen strukturellen Reformen im Asylbereich sollen das Asylverfahren beschleunigen. Die Frage stellt sich, ob die flankierenden Massnahmen – kostenlose Rechtsberatung und -vertretung – dem rechtsstaatlichen Prinzip des Rechtes auf ein faires Verfahren Rechnung tragen können.

Am 11. Mai 2016 ab 19 Uhr Katharinensaal St. Gallen

Teilnehmer: Tilla Jacomet (Leiterin der Rechtsberatungsstelle für Asylsuchende St. Gallen/HEKS), Balthasar Glättli (Fraktionspresidänt Grünen), Prof. Christoph Frei (Leitung Taskforce Migrations HSG) und Moderation Kaspar Surber (WOZ) – anzufragen:

RA Antigone Schobinger (Vorstandsmitglied der Demokratischen Juristinnen und Juristen, Zürich), Gartenhofstrasse 15, PF 9819, 8036 Zürich, 044 291 34 30 / schobinger@advogar.ch

oder:  Melanie Aebli, Demokratische Juristen und Juristinnen Schweiz, Bern / djb@djs-jds.ch

oder:  Kathrin Stutz, Flüchtlingsberatungsstelle, Bertastrasse 8, 8003 Zürich, Tel. 044 451 10 02 / asylzba@thenet.ch

 

  1. A) Podiumsdiskussion

Am 5. Juni 2016 wird über weitere Änderungen im Asylgesetz abgestimmt. Hauptziel der vorgeschlagenen Revision ist, die Asylverfahren markant zu beschleunigen. Neu soll deshalb die Mehrheit der Asylverfahren in Zentren des Bundes rechtskräftig abgeschlossen werden. Als flankierende Massnahmen zum beschleunigten Verfahren sollen ein Anspruch auf kostenlose Beratung über das Asylverfahren und eine kostenlose Rechtsvertretung für Asylsuchende vorgesehen werden. Die Vorlage zur Neustrukturierung des Asylbereichs sieht eine Konzentration der wichtigsten Akteure und Prozesse in wenigen Bundeszentren vor. Den Kantonen sollen in Zukunft nur noch jene Asylbewerber zugeteilt werden, deren Verfahren länger dauern werden.

Die Änderungen bewirken einige positive Verbesserungen wie den verstärkten Rechtschutz sowie die Verkürzung der jahrelang dauernden Asylverfahren. Dennoch gibt es Kritik an den grossen Umbaukosten und an der Schaffung von Parallelstrukturen sowie Doppelgleisigkeiten im Asylwesen. Die Beschleunigung von Verfahren liegt auch im Interesse der Asylsuchenden und ist somit zu begrüssen. Allerdings ist festzuhalten, dass die Beschleunigung nicht auf Kosten anderer Grundsätze des rechtsstaatlich fairen Verfahrens vorgenommen werden darf.

Diese neuen Strukturen, gekürzte Verfahrensdauern und kostenlose Rechtsberatung haben „pro und contra“-Diskussionen hervorgerufen.

Einerseits wird die Rechtsberatung als „Waffengleichheit“ (?) für sprach- und rechtsunkundige Personen gesehen. Andererseits wird kritisiert, dass die vom Staat bezahlten Rechtsvertreter kein Interesse an der Beschleunigung der Asylverfahren haben. Im Gegenteil, es würde zu längere Prozessen führen, und die kostenlose Rechtsberatung würde auch diskriminierend gegenüber der inländischen Bevölkerung gesehen, wie die SVP in ihrem Referendum gegen „Gratisanwälte“ argumentiert. Diese Kritik basiert auf fremdenfeindlicher Grundhaltung und wird nicht mit Fakten begründet. Die Evaluation der Testphase der Neustrukturierung von Asylverfahren in Zürich hat viele positive Entwicklungen hervorgebracht. Es ist wichtig zu erwähnen, dass auch mittellose SchweizerInnen unentgeltliche Rechtspflege beantragen können.

Obwohl die Hilfswerke (HEKS, Caritas und SFH) Einzelheiten kritisieren, wird die neue Gesetzesrevision im Grossen und Ganzen gutgeheissen. Durch die Beschleunigung erfahren die Asylsuchenden früher, ob sie in der Schweiz bleiben können, und sind deshalb offener für den Integrationsprozess. Damit wird nicht nur das Verfahren reformiert, sondern es wird auch die sozia­le und berufliche Eingliederung der Flüchtlinge beschleunigt.

Andererseits hat ein neues Gutachten die Verfassungsmässigkeit der Beschleunigungsmassnahmen in Frage gestellt und die Unabhängigkeit der Rechtsberatung und -vertretung kritisiert. Die Änderungen sprechen gegen die klare institutionelle, persönliche und räumliche Trennung der Rechtsberater von anderen Akteuren. Die Änderungen können zudem mit den verfassungsrechtlich garantierten Rechten auf faires Verfahren kollidieren.

Aufgrund des neuen Referendums der SVP gegen „Gratisanwälte“ wird die Abstimmung zu einem wichtigen Votum, in dessen Rahmen über Chancengleichheit, das Recht auf ein faires Verfahren und schlussendlich auch über rechtsstaatliche Prinzipien entschieden wird.

Die Teilnehmenden an der Podiumsdiskussion werden um ihre Meinung zur neuen Gesetzesrevision befragt. Sie sollen ihre Positionen gegenüber der Asylgesetzrevision darlegen sowie deren Vor- und Nachteile der Asylgesetzrevision erläutern. Wichtig ist es, die Hintergründe des SVP-Referendums zu schildern und deren Bedeutung im Kontext der Reform zu erörtern.

Ziel der Podiumsdiskussion ist der Austausch sachlicher und fachlicher Argumente über die Revision. Weiterhin soll diese Debatte der Sensibilisierung und Information dienen und über diese komplexe strukturelle Reform im Asylbereich Auskunft geben.

 

Mögliche Gesprächsthemen:

– Wie stehen die Reformen im Vergleich zu den Entwicklungen in anderen europäischen Ländern und den zunehmenden Asylgesuchen?

– Dient die Beschleunigung der Asylverfahren den staatsrechtlich garantierten Rechten der Asylsuchenden oder passt sie sich der schon bestehenden Verschärfung im Asyl- und Ausländerrecht an?

Gemäss der Evaluation der Testphase dauert das Asylerfahren durchschnittlich 170 Tage. Das ordentliche Verfahren dauert immer noch durchschnittlich 400 Tage. Das BVGer erledigt fast 50 % der Fälle innert 30 Tagen und weitere 10 % innert höchstens drei Monaten. In den Gesetzesvorlagen geht es mehrheitlich um Priorisierung von Nichteintretensentscheiden und von Asylgesuchen mit potentiell negativem Asylentscheid. Ziel ist es, in erster Linie diese zu beschleunigen.

  • Verfassungsmässigkeit der geplanten Änderungen

Der Art 112b AsylG über die Kompetenz des Bundesrates,  der neue Verfahrensabläufe regelt und damit vom AsylG und AuG abweicht, hat viel Kritik bekommen. Anderseits wird kritisiert, dass die kostenlose Rechtsberatung- und Vertretung die massiv verkürzte Verfahrensdauer nicht ausgleichen kann. Die Rechtsvertreter können in den dreiwöchigen Verfahrenszeiten ihre Aufgaben nicht wirksam wahrnehmen. Hinsichtlich der zehntägigen Beschwerdefrist stellt sich die Frage, ob der verfassungsmässige Anspruch auf effektiven Zugang zu einem Gericht (Art. 29 a BV) gewahrt werden kann.

Die Unabhängigkeit der Rechtsvertreter und -vertreterinnen wird in folgenden Punkten kritisiert: 1) Letztentscheidungsbefugnis des SEM über personelle Entscheide, womit das SEM die Kompetenz zum Ersatz der für die Beratung und Rechtsvertretung eingesetzten Personen hat. 2) Entscheidung über die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege in aussichtslosen Fällen 3) Die pauschale Entschädigung der Vertretungstätigkeit ohne Berücksichtigung der getätigten Verfahrensschritte  4) mangelnde räumliche Unabhängigkeit.

 

  1. B) Hintergrundinformation zur Änderungen im Asylgesetz

Ziel der Änderungen

Hauptziel der vorgeschlagenen Neustrukturierung im  Asylbereich ist es, die Asylverfahren zu beschleunigen. Die Mehrheit der Asylverfahren soll rasch in Zentren des Bundes rechtskräftig abgeschlossen werden. Um die raschen Verfahren rechtsstaatlich korrekt und fair durchzuführen, soll den Asylsuchenden als flankierende Massnahme ein Anspruch auf kostenlose Beratung über das Asylverfahren sowie eine kostenlose Rechtsvertretung gewährt werden.

 

  • In beschleunigten Verfahren mit ausgebautem Rechtsschutz sollen die Asylgesuche erarbeitet werden, bei denen keine weiteren Abklärungen notwendig sind (derzeit rund 20 % aller Gesuche).
  • Die betroffenen Asylsuchenden werden für die Dauer des Verfahrens und des Wegweisungsvollzugs in den Zentren des Bundes untergebracht (maximal 100 Tage). Dasselbe gilt für Asylsuchende im Dublin-Verfahren (derzeit rund 40 % aller Gesuche; Aufenthaltsdauer in den Zentren des Bundes maximal 140 Tage).
  • Sind weitere Abklärungen notwendig, wird ein Asylgesuch in einem erweiterten Verfahren behandelt (derzeit rund 40 % aller Gesuche). Für dieses Verfahren werden die Asylsuchenden wie bisher den Kantonen zugewiesen

 

Der Bund verfügt heute über rund 1400 Unterbringungsplätze in den fünf Empfangs- und Verfahrenszentren (EVZ; inklusive Zivilschutzanlagen). Bei jährlich rund 24 000 Asylgesuchen besteht bei der vorgeschlagenen Neustrukturierung des Asylbereichs ein Bedarf von rund 5000 Plätzen in den Zentren des Bundes. Das sind rund 3600 Plätze mehr, als heute zur Verfügung stehen. Mit der Neustrukturierung können mittel- bis langfristig substanzielle Einsparungen erzielt werden. Die Neustrukturierung bedingt aber auch hohe anfängliche Investitionen.

 

Im Rahmen der Neustrukturierung werden sechs Regionen mit insgesamt 5000 Plätzen in Bundeszentren gebildet. Die Verteilung der Plätze erfolgt anteilsmässig entsprechend der Bevölkerungsgrösse der Regionen:

1) Region Westschweiz:

– Kantone Freiburg, Genf, Jura, Neuenburg, Waadt, Wallis – 1280 Plätze

2) Region Nordwestschweiz:

– Kantone Aargau, Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Solothurn – 840 Plätze

3) Region Bern:

– Kanton Bern – 620 Plätze

4) Region Zürich:

– Kanton Zürich – 870 Plätze

5) Region Zentral- und Südschweiz:

– Kantone Luzern, Nidwalden, Obwalden, Schwyz, Tessin, Uri, Zug – 690 Plätze

6) Region Ostschweiz:

– Kantone Appenzell AR, Appenzell IR, Glarus, Graubünden, Schaffhausen, St. Gallen, Thurgau – 700 Plätze

 

Phasen der Gesetzänderungsverfahren

 

Die Beschleunigung der materiellen Verfahren war schon ein Thema bei der Asylgesetzrevision im Jahr 2010. Am 26. Mai 2010 hat der Bundesrat die Botschaft zur Revision des AsylG verabschiedet, um das System der Nichteintretensverfahren durch ein einheitliches und rasches materielles Verfahren zu ersetzen. Ziel der Änderungen war es, die materiellen Verfahren mittels verkürzter Beschwerdefrist – von dreissig auf fünfzehn Tage – zu beschleunigen.

 

Am 9. Mai 2011 hat Bundesrätin Simonetta Sommaruga der Staatspolitischen Kommission des Ständerats den Bericht mit neuen Lösungsansätzen im Asylbereich präsentiert. Die neueste vorgeschlagene Beschleunigung der Asylverfahren stützt sich auf den Schlussbericht der Arbeitsgruppe Bund/Kantone vom 29. Oktober 2012, welche zur Aufgabe hatte, den Bericht über Beschleunigungsmassnahmen im Asylbereich vom März 2011 umzusetzen. Anlässlich der nationalen Asylkonferenz vom 21. Januar 2013 haben die Kantone, die Städte- und Gemeindeverbände diesem Schlussbericht sowie den Eckwerten des Konzepts “Neustrukturierung des Asylbereiches” einstimmig zugestimmt. Eine Vernehmlassung fand vom 14. Juni bis 7. Oktober 2013 statt. Am 3. September 2014 hat der Bundesrat die Botschaft verabschiedet.

 

Eine Testphase zur Neustrukturierung in Zürich wurde am 6. Januar 2014 gestartet. Damit wurden die Ziele der Neustrukturierung überprüft. Das neu eingeführte Instrument der Beratung und Rechtsvertretung stösst bei allen Verfahrensbeteiligten auf ein positives Echo. Der frühe, systematische Einbezug der Beratung und die konstante Begleitung durch die Rechtsvertretung über das gesamte Verfahren hinweg tragen dazu bei, dass die Asylsuchenden besser über das Asylverfahren informiert sind. Die Akzeptanz bei einem negativen Asylentscheid wird durch die gesteigerte Transparenz erhöht. Zudem wurde festgestellt, dass rund zehn Prozent der betroffenen Personen ihr Asylgesuch frühzeitig zurückgezogen haben.

Das Parlament hat die Revision an seiner Schlussabstimmung vom 25. September 2015 gutgeheissen. Gegen das Gesetz zur Beschleunigung der Asylverfahren wurde das Referendum ergriffen, über das am 5. Juni 2016 abgestimmt wird.

 

Die wichtigsten Änderungen

 

Vorbereitungsphase (Art. 26 E-AsylG)

Die Vorbereitungsphase beginnt mit der Einreichung eines Asylgesuchs in einem Zentrum des Bundes (vgl. Art. 19 E-AsylG). Die Vorbereitungsphase dauert höchstens 21 Kalendertage, ausser bei Dublin-Verfahren zehn Kalendertage. Innerhalb dieser Maximalfrist richtet sich die Dauer der Vorbereitungsphase nach den Bedürfnissen im Einzelfall. Die Asylsuchenden werden in den Zentren des Bundes unterbracht.

 

Während des gesamten Aufenthaltes in den Zentren des Bundes – schon in der Vorbereitungsphase – haben Asylsuchende Zugang zur Beratung über das Asylverfahren. Dies bedeutet, dass die Rechtsvertretung an der Erstbefragung in der Vorbereitungsphase teilnehmen kann, sofern die asylsuchende Person nicht ausdrücklich auf eine Rechtsvertretung verzichtet.

 

Während der Vorbereitungsphase wird eine kurze medizinische Standarduntersuchung durch medizinisches Fachpersonal durchgeführt, um abzuklären, ob für die Durchführung des Asylverfahrens (insbesondere für die Anhörung) besondere Massnahmen erforderlich sind. Es soll soweit wie möglich auch geklärt werden, ob übertragbare Krankheiten vorliegen, die die öffentliche Gesundheit gefährden könnten. Medizinische Gründe, die für das Asylverfahren relevant und der betroffenen Person bekannt sind, müssen unmittelbar nach der Gesuchseinreichung, spätestens jedoch bei der Anhörung vorgebracht werden. Andernfalls können sich Nachteile im Asylverfahren ergeben.

 

Erstinstanzliches Verfahren (Art. 26bff. E-AsylG)

Nach der Vorbereitungsphase folgt unmittelbar das eigentliche Asylverfahren (beschleunigtes Verfahren oder Dublin-Verfahren). Im beschleunigten Verfahren, welches acht Arbeitstage (Art. 37 Abs. 2 E-AsylG) dauert, wird der Ablauf verbindlich festgelegt. In dieser Zeit sollen folgende Verfahrensschritte vorgenommen werden:

  • Vorbereitung der Anhörung zu den Asylgründen
  • Anhörung zu den Asylgründen
  • Allfällige weitere Stellungnahme der Rechtsvertretung, Triage zwischen beschleunigten und erweiterten Verfahren
  • Entwurf des Entscheids über die Annahme oder Ablehnung des Asylgesuchs resp. die Anordnung einer vorläufigen Aufnahme
  • Stellungnahme der Rechtsvertretung zum Entwurf des Entscheids
  • Endredaktion des Entscheids
  • Eröffnung des Entscheids durch Aushändigung an den Leistungserbringer oder durch Aushändigung an die asylsuchende Person, wenn diese über keine Rechtsvertretung verfügt

 

Stellt sich im Rahmen der Anhörung zu den Asylgründen heraus, dass ein Entscheid zum Asylgesuch im Rahmen des beschleunigten Verfahrens nicht möglich ist (z.B. weil weitere umfangreichere Abklärungen notwendig sind), wird das Asylgesuch im erweiterten Verfahren behandelt, und es erfolgt eine Zuweisung in den zuständigen Kanton zur weiteren Unterbringung.

 

Die Anhörung zu den Asylgründen wird im Zentrum des Bundes durchgeführt (im Dublin-Verfahren findet weiterhin keine Anhörung statt. Es wird jedoch immer das rechtliche Gehör gewährt).

 

Beschwerdeverfahren (Art. 108 ff. E-AsylG)

  • Im beschleunigten Verfahren 7 Tage Beschwerdefrist

Erfolgt keine Beschwerde, wird die rechtskräftige Wegweisungsverfügung nach Ablauf der Ausreisefrist vollzogen.

 

  • Nach Eingang der Beschwerde gegen einen materiellen Asylentscheid entscheidet das BVGer im beschleunigten Verfahren innerhalb von zwanzig Tagen
    • im Dublin-Verfahren und bei Nichteintretensentscheiden soll das BVGer innerhalb von fünf Arbeitstagen,
    • im erweiterten Verfahren innerhalb von 30 Tagen

 

 

Erfahrungen aus der Testphase in Zürich

Anfang 2014 startete in Zürich die Testphase für schnellere und faire Asylverfahren. Die Asylsuchenden sind in einem bereits bestehenden Asylzentrum auf dem Juch-Areal untergebracht.

Eine Auswertung der ersten 1256 Fälle im Testzentrum hat gezeigt, dass die Verfahren deutlich verkürzt werden konnten. Das neu eingeführte beschleunigte Verfahren (einfachere Fälle) dauerte im Durchschnitt 51 Tage, 17 Tage weniger als in einem regulären Zentrum. Die erweiterten Verfahren konnten im Durchschnitt um 76 Tage verkürzt werden. Dublin-Verfahren dauerten 58 Tage und konnten um 30 Prozent verkürzt werden. Entscheidend für die Beschleunigung sei die «Taktung» aller Verfahrensschritte, die nur dank der engen Zusammenarbeit aller Akteure möglich sei. Übers Ganze gesehen verkürzte sich die Verfahrensdauer um knapp 30 Prozent. Die Anzahl Beschwerden sank dank verbessertem Rechtsschutz für die Asylsuchenden um 15 Prozent.

 

Kritik aus Sicht der BAAO

Beschleunigte Verfahren dienen den Asylsuchenden insofern, als sie schneller Gewissheit haben, ob sie in der Schweiz bleiben dürfen oder nicht. Die kostenlose Rechtsberatung trägt dazu bei, dass ein faires Verfahren trotz verkürzter Verfahrensdauer und Beschwerdefristen garantiert (?) werden kann.

Die Testphase hat gezeigt, dass in vieler Hinsicht das Verfahren beschleunigt werden konnte. Durch die kostenlose Rechtsberatung konnte einerseits ein faires Verfahren eher garantiert werden. Andererseits gab es im Rahmen der Beschleunigungsmassnahmen weniger aussichtslose Beschwerden. Die kostenlose Rechtsberatung und -Vertretung wird als flankierende Massnahme bezeichnet. Anspruch auf kostenlose Rechtsberatung und – vertretung gibt es nur solange das Asylgesuch in einem Zentrum des Bundes behandelt wird. Die Absicht, den Rechtsschutz für asylsuchende Personen zu verbessern und einen umfassenden Rechtsschutz in der Testphase zu gewähren, wird vor allem von der Zivilgesellschaft begrüsst. Jedoch wird kritisiert, dass die Verbesserung des Rechtsschutzes einzig mit der gekürzten Beschwerdefrist im beschleunigten Verfahren begründet wird und somit nur für das beschleunigte Verfahren vorgesehen sei. Es gibt inhaltliche Beschränkung der Beratung auf die Abläufe des Asylverfahrens. In Anbetracht des Zeitaufwandes für die notwendigen Schritte bis zur Einreichung einer Beschwerde – wie die Bedenkzeit zum Entscheid, die Besprechung mit dem Mandanten, das Verfassen der Beschwerde, die Beschaffung von Beweismitteln sowie andere erforderliche Schritte – erscheint trotz der qualifizierten Rechtsberatung die zehntägige Frist als extrem kurz. Einige Hilfswerke fordern eine Beschwerdefrist von generell 30 Tagen für alle Verfahren.

Im Rahmen der Vernehmlassungsverfahren wurde die Situation von unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden von Hilfswerken kritisiert, welche ein neues Konzept der Betreuung, Begleitung und Vertretung von unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden im Rahmen der Neustrukturierung des Asylbereichs nötig finden. Einige Hilfswerke haben gefordert, dass Asylgesuche von unbegleiteten Minderjährigen nicht in einem Zentrum des Bundes behandelt werden sollen. Die Betroffenen seien direkt einem Kanton mit spezialisierten Strukturen zuzuweisen. Gegenüber den UMAs hat der Bundesrat argumentiert, dass unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden unverzüglich eine Vertrauensperson, welche deren Interessen wahrnimmt, zur Seite zu stellen sei. Die Vertrauensperson soll den betroffenen Minderjährigen für die Dauer des Asyl- und Wegweisungsverfahrens, längstens aber bis zur Ernennung eines Beistandes oder Vormunds oder bis zum Eintritt der Volljährigkeit begleitend und unterstützend beistehen.

 

Die geplante medizinische Untersuchung in der Vorbereitungsphase dient eher den Verfahren als den Asylsuchenden. Gerade für traumatisierte Asylsuchende kann es in psychischer Hinsicht schwierig oder unmöglich sein, die traumatischen Ereignisse unmittelbar nach der Gesuchseinreichung oder spätestens bei der Anhörung vorzubringen.

 

Eine wichtige Frage stellt sich hinsichtlich der Dublinverfahren und deren menschenrechtlichen Zumutbarkeit. Ist die zusätzliche Verkürzung und voraus entschiedene Ablehnung von Asylgesuchen in rechtsstaatlicher und flüchtlingsrechtlicher Hinsicht überhaupt akzeptierbar? In der Schweiz sind hinsichtlich des Dublin-Abkommens starke politische Bewegungen angewachsen, die deren Aufhebung fordern.

 

 

Weitere Entwicklungen

Die SVP hat ein Referendum gegen die Änderung vom 25. September 2015 des Asylgesetzes (AsylG) eingereicht. Hauptziel des SVP-Referendums ist es, die kostenlose Rechtsberatung und –vertretung sowie das Recht des Bundes zum Bau der Bundeszentren zu verhindern.

 

Quellen:

Bericht über Beschleunigungsmassnahmen im Asylbereich März 2011

 

Botschaft  BB 2014 7991 2. September 2014

 

Neustrukturierung Asylbereich: Erste Evaluation des Testbetriebs Februar 2015

 

Gutachten im Auftrag der Demokratischen Juristinnen und Juristen Schweiz – betreffend rechtliche Fragestellungen im Zusammenhang mit der Neustrukturierung im Asylbereich und der Beschleunigung im Asylverfahren. August 2015

Melanie Aebli und Markus Husmann, Beschleunigte Asylverfahren: Verfassungsmässigkeit fraglich, Universität Fribourg 2015

Schweizerische Flüchtlingshilfe, Stellungnahme der SFH im Rahmen des Vernehmlassungsverfahren September 2013

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